地方债试点具有象征意义

10月20日，财政部网站一则"关于印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知"的公告引发社会关注。公告称，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。《2011年地方政府自行发债试点办法》的发布，被许多市场人士视为财政政策将走向宽松的信号。

为地方融资平台纾困一位从事宏观政策研究的专家对记者表示，财政部此举有为原来的地方融资平台纾困之意。此前，由于没有发债权，我国地方政府主要通过地方融资平台筹集资金，土地财政和银行信贷是融资两大手段。据审计署统计，截至去年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。从期限看，2011年和2012年是还本付息高峰，今明两年地方政府集中到期偿还的债务高达4.6万亿元，债务到期将占总债务规模43%左右。在距今年结束仅有两个多月时，地方债试点"开闸放水"，人们自然容易想到此举和解决债务集中到期问题有关。

国际评级机构穆迪昨天也指出，过去，在刺激政策主导下，中国地方政府大举举债，截至去年底，地方政府投资项目的负债占全年GDP的27%，其中6.7万亿元为地方政府的直接负债。这批规模不小的表内和表外负债最终会成为中央政府资产负债表上的或有负债。此次试行计划则允许地方政府直接发债，从而令地方政府的融资来源更显多样化。如果计划成功推行，可有助地方政府在基建工程上减少对银行贷款的依赖度。

"自行发债"象征意义大自行发债是介于中央代发地方政府债与地方自主发债之间的一种过渡方式，具体是指试点省市在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省市政府债券的发债机制。简单地说，就是在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行当地的政府债券。

许多业内人士认为，此次公布"试点办法"象征意义大于实际意义。华泰证券固定收益部研究员郑如熙对记者表示，相对于以前由中央代发地方债，此次试点关键要看发行方式、发行规模、用途及偿还的自主性。但仔细阅读"试点办法"可以发现：一、今年地方政府债的期限和规模占比也同时确定了，是3年和5年各占一半;二、同样是由财政部代办还本付息，也就是说，债券的偿还还是由中央进行兜底，和财政部代理发行的地方债差别并不大，操作方式与代发相比没有根本性变化，沪浙粤深四地自发的地方债也仍在今年中央代发的2000亿元地方债券范围之内。

郑如熙表示，在发债的收支管理上，仍然沿用2009年的地方政府债预算管理办法，地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的，由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。"后续值得关注的是，本次试点自行发债，是否在资金使用上的自主性更强，是否会更朝下属市县倾斜。"

防范风险是关键允许地方政府自行发债意味着什么?兴业银行首席经济学家鲁政委在其微博上称：允许四省市发债，一方面说明年内地方偿债压力的确大;另一方面也暗示城投债风险已大降。但在地方政府举债约束机制未能健全的情况下再开新口子，可能为未来埋下更大隐患;财政部"代办"偿付，也使市场无法正确评估信用风险。

复旦大学证券研究所副所长王尧基认为，在"土地财政"难以为继的情况下，有必要用市场化方法发行地方债，在城市基础设施领域及市政建设中引入市场机制配置资源，使其对城市建设发挥重要的支持和推动作用。

王尧基指出，发行地方债必然会有风险，但不能"因噎废食"，最终结果取决于是否运用得当。如果地方政府发债能做到规范、透明，量力而行，其结果必然是正面的;如果地方政府报着"本届发债，下届还钱"的态度，过度举债而大搞"形象工程"，结果必然是负面的。因此，监管部门须吸取此前地方政府融资平台存在管理不规范不审慎、监督机制缺失的教训，"未雨绸缪"，事先做好地方债发行的规制工作，以免再现"一放就乱，一管就死"的局面。

自行发债试点是中长期利好尽管"自行发债"不是"自主发债"，自行发债仍须在国务院批准的发债规模限额之内，而非"项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负"。但前瞻地看，仍颇有深意。以前，地方债都由财政部代发，隐含中央政府信用，现在变为地方政府自行发行，则是在强调地方政府还本付息的主体责任，地方政府信用将取代中央政府信用成为主体信用，这意味着地方债发不发得出，地方政府的信用评级至关重要，地方政府的信用纪录、地方的偿债能力等都要接受市场的检验。

穆迪也指出，试点计划意味着中国允许地方政府发行债券迈出第一步，对于国家主权评级影响正面积极。

郑如熙表示，相比短期利好而言，我们更关注此事件的中长期信号意义。此次"自行发债"，可视为过去的"中央代发"和未来的"自行发债"的一种过渡。有理由相信，在地方自行发债的制度规范、市场发展后，最终会向真正意义上的自主发债转化。这种自主发债就真正包含"发行规模自主、发行方式自主、资金用途自主、偿付责任自负"。未来自主发债的实行并放量，有望改变目前以地方融资平台为主的融资结构，加强对债务偿还的保障，降低地方融资平台的风险。

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